Neuausrichtung unumgänglich
Kommunaler Wohnungsbau muss als soziale Infrastruktur organisiert werden.
Von Andrej Holm
Vor über 10 Jahren gründete sich die Initiative für einen Neuen Kommunalen Wohnungsbau (INKW) und entwarf einen Vorschlag für einen steuerfinanzierten kommunalen Wohnungsbau in einer öffentlich-rechtlichen Organisationsstruktur mit klarem sozialem Versorgungsauftrag. Die INKW-Forderungen blieben bis heute unerfüllt, haben jedoch die wohnungspolitischen Debatten der letzten Dekade in Berlin nachhaltig geprägt.
Das Grundsatzpapier der INKW wurde im April 2014 veröffentlicht. Initiiert von der Redaktion des MieterEchos unterzeichneten fast 30 Einzelpersonen aus Gewerkschaften, Parteien und Mieterinitiativen sowie kritische Wissenschaftler/innen von Universitäten den Aufruf für ein kommunales Bauprogramm als Antwort auf die schon damals sichtbaren Wohnungsnotlagen in Berlin. Die knapp vier Seiten des Grundsatzpapiers umfassen eine prägnante Analyse der wohnungspolitischen Ausgangslage und die kompakte Skizze für eine transformative Neubauagenda.
Nach den Jahren der Privatisierung und eines weitgehend ausgesetzten Wohnungsbaus – so die weitsichtige Einschätzung der INKW – waren die Leerstandsreserven der Stadt weitgehend aufgezehrt und ermöglichten weitreichende Mieterhöhungen in den überwiegend privat bewirtschafteten Beständen.
Aus der klaren Analyse eines „strukturellen Missverhältnisses zwischen Angebot und Nachfrage bei niedrigpreisigen Wohnungen“ in marktwirtschaftlich organisierten Wohnungssystemen schlussfolgerte die Initiative, dass „Interventionen der öffentlichen Hand unumgänglich“ seien. Dieser Notwendigkeit des öffentlichen Eingriffs standen aber sehr eingeschränkte wohnungspolitische Handlungsspielräume entgegen. Mit der Massenprivatisierung öffentlicher Wohnungen und Liegenschaften, den Beschlüssen zum beschleunigten Auslaufen der Mietpreis- und Belegungsbindungen in den Sozialwohnungsbeständen und der Aufhebung der Mietobergrenzen in den Sanierungsgebieten hatten die Berliner Regierungen die letzten wohlfahrtsstaatlichen Elemente der Wohnungspolitik aus der Hand gegeben.
Der Vorschlag der INKW setzte auf einen aus Steuern finanzierten Wohnungsbau in öffentlicher Trägerschaft und adressierte damit beide Seiten der sozialen Wohnungskrise: die Forcierung des Neubaus zur Ausweitung des Angebots mit leistbaren Wohnungen und zugleich die Ausweitung der wohnungspolitischen Handlungsspielräume durch eine Vergrößerung der öffentlichen Wohnungsbestände.
Wohnraumversogungsgesetz bietet Ansätze
Auf den ersten Blick scheinen die damaligen Forderungen umgesetzt worden zu sein: Die Neubauzahlen wurden von jährlich durchschnittlich 5.100 Wohnungen (2004 bis 2013) auf knapp 15.000 Wohnungen pro Jahr (2014 bis 2023) fast verdreifacht, und der Bestand der landeseigenen Wohnungsunternehmen (LWU) wurde in der letzten Dekade (2014 bis 2023) um etwa 76.500 Wohnungen erweitert. Der Blick auf die Mietpreisentwicklung zeigt jedoch, dass weder der Neubau noch die Ausweitung der LWU-Bestände zu einer Entspannung der sozialen Wohnversorgungslage geführt haben.
Zum einen ist die Zahl der Einwohner/innen in Berlin seit 2014 um über 300.000 gestiegen, so dass die neugebauten Wohnungen kaum ausreichen, den zusätzlichen Bedarf zu decken. Zum anderen steht der Ausweitung der landeseigenen Wohnungsbestände ein fortgesetztes Abschmelzen der Sozialwohnungsbestände gegenüber.
Gravierender als die unzureichenden Volumina der kommunalen Neubautätigkeit seit 2014 sind die ausgebliebenen Reformen in der Struktur des öffentlichen Wohnungsbaus in Berlin. Nach wie vor sind die LWU in unternehmerischen Gesellschaftsformen als GmbH bzw. Aktiengesellschaften organisiert und unterliegen als Kapitalgesellschaften den Zielen der Gewinnerwirtschaftung. Die Struktur von sechs eigenständigen Gesellschaften erschwert zudem eine effiziente Steuerung durch die zuständigen Senatsverwaltungen in der Rolle des Gesellschafters in den Wohnungsunternehmen. Schon vor über 10 Jahren verwies das INKW-Grundsatzpapier auf die fragwürdige Konstellation, dass das Land Berlin mit seinen eigenen Wohnungsbaugesellschaften in Bündnissen Ziele vereinbart und Kooperationsvereinbarungen abschließt, statt mit klaren Gesellschafteranweisungen konkrete Vorgaben durchzusetzen. Im Grundsatzpapier von 2014 wurde für diese strukturellen Defizite ein umfassender Vorschlag für die Reorganisation des öffentlichen Wohnungsbaus formuliert:
„Der Sinn einer städtischen WBG besteht nach unserem Verständnis (…) nicht in der Profiterwirtschaftung, sondern in der Bereitstellung von bezahlbarem Wohnraum für die Bevölkerung als Teil der Daseinsvorsorge. Der erste Schritt für eine neue kommunale Wohnungspolitik wäre eine Zusammenlegung dieser Gesellschaften und damit einhergehend die Änderung der Rechtsform sowie die Erteilung und Festschreibung eines eindeutig politischen und sozialen Auftrags. Wir plädieren für die Form eines Eigenbetriebs oder einer Anstalt öffentlichen Rechts (AöR). Bei beiden Formen muss die politische Kontrolle durch das Parlament und durch die Mieterinnen und Mieter in Form von entsprechenden Vertretungen in den Aufsichtsgremien gewährleistet sein.“
Auch wenn aus dem INKW-Grundsatzpapier von 2014 keine kraftvolle Kampagne für den Umbau des öffentlichen Wohnungsbaus in Berlin entstanden ist, kann die damals entwickelte Vision für einen Neuen Kommunalen Wohnungsbau als einflussreichster wohnungspolitischer Impuls der letzten Dekade angesehen werden. Die Forderung einer Festschreibung des sozialen Versorgungsauftrages wurde 2015 im Mietenvolksentscheid aufgegriffen und hat mit dem 2016 in Kraft getretenen Wohnraumversorgungsgesetz (WoVG) inzwischen sogar Gesetzeskraft. Berlin ist damit das einzige Bundesland, in dem ein sozialer Versorgungsauftrag der öffentlichen Wohnungsunternehmen und die Vertretung von Mieter/innen in den Aufsichtsräten gesetzlich festgeschrieben wurden.
Auch die INKW-Forderung nach einer Umwandlung der öffentlichen Wohnungsbaugesellschaften von Kapitalgesellschaften in Formen eines Eigenbetriebes oder einer Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) wurde an prominenter Stelle von der Kampagne „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ aufgegriffen, die die vergesellschafteten Bestände ganz explizit in eine AöR überführen wollte, weil unternehmerische Organisationsformen die Verantwortung für die sozialen Versorgungsauflagen nicht dauerhaft und konsequent gewährleisten können.
Das Programm der INKW lässt sich relativ einfach damit zusammenfassen, dass die soziale Wohnversorgung eine öffentliche Aufgabe ist und Wohnungen wie andere soziale Infrastrukturen von der öffentlichen Hand bereitgestellt werden sollten. So wie Schulen, öffentliche Bibliotheken oder öffentliche Schwimmbäder, weil es als öffentliche Aufgabe angesehen wird, dass alle Menschen lernen, lesen und schwimmen können sollten, richtet sich die Idee der INKW darauf, auch das Wohnen als soziales Grundbedürfnis anzuerkennen und entsprechende Ressourcen bereitzustellen.
Die Ansätze für eine soziale Wohnversorgung sind vielfältig. Doch im Gegensatz zu selbstorganisierten Wohnprojekten oder auch Genossenschaften ist eine öffentliche Trägerschaft die einzige Option, die Mietkosten von den Erstellungskosten für den Kauf oder Bau von Wohnungen zu entkoppeln. Während Hausgemeinschaften und Genossenschaften, die auf Gewinne verzichten, sich bei der Festlegung von Mietpreisen an den tatsächlichen Aufwendungen zur Refinanzierung der Erstellungskosten orientieren müssen, können öffentliche Investitionen auch ohne eine Refinanzierungserwartung ausgegeben werden. So wie es keine Erwartung gibt, dass die Baukosten eines Bibliotheksgebäudes aus den preisgünstigen Jahresgebühren der Nutzer/innen refinanziert werden, könnten auch Wohnungen in öffentlichen Investitionsprogrammen erstellt werden, ohne dass die Mieten die gesamten Kosten des Baus refinanzieren müssen. Was zählt, ist jedoch der öffentliche Mehrwert im Sinne des Gemeinwohls.
Vergessene Utopien
Weil eine Bereitstellung von Wohnungen durch den Staat und eine von den Baukosten unabhängige Festlegung der Mietpreise nach über 30 Jahren Liberalisierung und Privatisierung so unrealistisch klingt, dass selbst engagierte Mietrechtsaktivist/innen sich nur schwer vorstellen konnten, wie denn das Wohnen anders organisiert werden könnte, hat eine Arbeitsgruppe der INKW in den vergangenen Jahren eine Veranstaltungsreihe zu den „Vergessenen Utopien der Wohnungspolitik“ organisiert, und seit Mai 2023 bisher Gäste aus acht verschiedenen europäischen Ländern eingeladen, die jeweils aus ihren Heimatländern und Städten über das „goldene Zeitalter“ des öffentlichen Wohnungsbaus berichtet haben. Beispiele wie das „Rote Wien“ der 1920er Jahre, das britische Council Housing der Nachkriegszeit, die Erfahrungen des selbstverwalteten Wohnungsbaus in Jugoslawien oder auch die Geschichte des Massenwohnungsbaus im schwedischen Ein-Millionen-Wohnungen-Programm in den 1970er Jahren zeigten, dass öffentlicher Wohnungsbau in sehr unterschiedlichen Weisen organisiert werden kann.
Trotz der verschiedenen Rahmenbedingungen und Ausgangslagen wurden in der Reihe der internationalen Praxisbeispiele ein paar durchgehende Grundprinzipien deutlich, die wir als Merkmale eines Wohnens als soziale Infrastruktur verstehen können: Fast alle Beispiele wurden in staatlicher oder kommunaler Trägerschaft umgesetzt und aus öffentlichen Investitionsprogrammen finanziert. Die Mietpreise wurden eher nach politischen und sozialen Kriterien bestimmt als von ökonomischen Notwendigkeiten, und die Zielgruppen des öffentlichen Wohnungsbaus waren in den meisten Beispielen breite Schichten der Bevölkerung, so dass sich der öffentliche Wohnungsbau nicht nur an die ärmsten Haushalte richtete.
In den aktuellen Suchbewegungen nach Antworten auf die Wohnungskrise in Berlin wird die Idee für einen öffentlichen Wohnungsbau im Modus der Bereitstellung verstärkt aufgegriffen. Knapp zehn Jahre nach dem Gedankenanstoß durch die INKW legte die Berliner Linke 2023 unter dem Titel „#WirBauenSozial“ einen Vorschlag für ein „kommunales Wohnungsbauprogramm für Berlin“ vor. Zentrale Elemente des Programms sind die Anerkennung der sozialen Wohnversorgung als öffentliche Daueraufgabe, der Vorschlag für eine Umstellung der bisherigen Förderprogramme in eine „direkte Zuführung von Eigenkapital“ an die LWU sowie die Forderung, die Bau- und Planungskapazitäten der sechs LWU durch die Einrichtung eines gemeinsamen Projektentwicklers zu bündeln. Mit einem öffentlichen Investitionsvolumen von einer Milliarde Euro pro Jahr könnten dem Vorschlag zufolge jährlich 7.500 neue kommunale Wohnungen zu Durchschnittsmieten von 7 bis 7,50 Euro/qm gebaut werden.
Auch wenn die Diskussionen der Berliner Linken über ein öffentliches Investitionsprogramm und den Ausbau von kommunalen Bau- und Planungskapazitäten ein paar Jahre zu spät kommt und in den Jahren der rot-rot-grünen Regierung sicher größeres Durchsetzungspotential gehabt hätte, ist es ein hoffnungsvolles Signal, dass die Überlegungen der INKW inzwischen von den Fachpolitiker/innen der Berliner Parteien aufgegriffen werden.
Auch in den Überlegungen des parteiübergreifenden „Diskussionsforum Berlin Wohnen 2030“ finden sich einige Elemente der INKW-Forderungen wieder. Ein im März 2025 veröffentlichtes Diskussionspapier von Jan Kuhnert (ehemaliger Vorstand der Wohnraumversorgung Berlin AöR) und Kathrin Lompscher (ehemalige Stadtentwicklungssenatorin) der Arbeitsgruppe Neubau des Diskussionsforums stellt die bisher ungenutzten Kooperationspotentiale der LWU, den fehlenden Steuerungsanspruch des Landes Berlin und eine unzureichende Ausstattung mit Finanzmitteln als größte Hemmnisse für einen kommunalen Wohnungsbau in den erforderlichen Größenordnungen fest.
Bausteine für den Wohnungsbau
Ihr Vorschlag zur Stärkung des kommunalen Wohnungsneubaus umfasst vier Bausteine. Erstens sollen mit den LWU klare Zielvereinbarungen getroffen werden, in deren Rahmen die aktuellen Neubauziele von 6.500 Wohnungen pro Jahr auf 10.000 Wohnungen angehoben werden sollen. Zweitens soll die Finanzierung des Neubaus ausgeweitet werden, damit die Neubauaktivitäten nicht aus Mieterhöhungen in den Bestandswohnungen finanziert werden müssen. Die zusätzliche Finanzierung soll durch Eigenkapitalzuführungen aus dem Landeshaushalt und schuldenbremsenneutrale Kreditaufnahmen durch das Land erfolgen.
Der dritte Baustein zielt auf eine Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsprozesse durch eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen Senatsverwaltungen und den Bezirken. Zudem soll es bei der Bearbeitung der Projekte eine klare Priorisierung geben: „Die einfachsten und diejenigen mit den meisten Wohnungen zuerst.“ Das vierte Element des Vorschlags schlägt „neue Formen der Zusammenarbeit“ der LWU vor und benennt konkret die Einrichtung einer gemeinsamen Planungsgesellschaft und eines kommunalen Baubetriebes. Auch hier finden sich im Kern die zentralen Forderungen der INKW nach einem übergreifenden kommunalen Träger und nach einer öffentlichen Finanzierung zur Sicherung von dauerhaft leistbaren Wohnungen wieder.
Die von der INKW vor über zehn Jahren angestoßenen Überlegungen für einen kommunalen Wohnungsbau, der wie eine soziale Infrastruktur im Rahmen öffentlicher Investitionen finanziert werden soll, haben nichts an Aktualität und Dringlichkeit verloren. Insbesondere angesichts der rückläufigen Bauaktivitäten durch private Unternehmen und der weiter steigenden Baukosten wächst der Kreis derer, die auf einen kommunalen Wohnungsbau setzen und auch bereit sind, dafür öffentliche Finanzressourcen zu mobilisieren. Ob diese Stimmung tatsächlich genutzt werden kann, um den Umbau der LWU in Träger eines Neuen Kommunalen Wohnungsbaus durchzusetzen, wird auch davon abhängen, wie stark sich Vertreter von Positionen, die das Wohnen als Soziale Infrastruktur organisieren wollen, in die aktuellen politischen Diskussionen einmischen können.
Weitere Informationen: inkw-berlin.de, bmgev.de/politik/vergessene-utopien und dem YouTube-Kanal Wohnen in der Krise
MieterEcho 450 / Juni 2025
